Пилотные инициативы в России

ГЧП в России: опыт применения и проблемы. Чем мог бы быть полезен британский опыт

Актуальность

Интерес к схеме государственно-частного партнерства в последнее время переживает очевидный бум. Связано это с задачами и проблемами современного этапа экономического развития страны. Становится очевидным, что коррупционный аппарат власти, неэффективная бюджетная сфера, слабая конкуренция, чрезмерная централизация федеральных полномочий стали препятствиями на пути модернизации страны.
Эта задача усугубляется отсутствием инвестиций и оттоком средств из страны, но, при этом становится понятным, что одними деньгами существующие проблемы не решить. Назрела необходимость искать структурные решения и новые механизмы управления. Чрезвычайно актуальными являются предложения по децентрализации полномочий между уровнями власти - прежде всего в пользу муниципального уровня - включая вопросы соответствующей корректировки национальной налоговой системы, принципов междбюджетных отношений, что отметил Президент Д. Медведев на Форуме в Санкт-Петербурге.
Одним из инструментов привлечения инвестиций и снижения расходов является механизм государственно - частного партнерства, который признается одной из перспективных форм привлечения частного сектора для создания, финансирования объектов общественной инфраструктуры, а также оказания услуг на их основе. Сегодня в условиях ограниченных инвестиционных возможностей со стороны государства и нежелания правительств увеличивать государственный долг, правительства все больше обращаются к частному сектору в поиске возможностей передачи предоставления некоторых общественных услуг под их ответственность.
Среди достоинств ГЧП - его универсальность: оно может использоваться в большинстве отраслей экономики, с его помощью можно развивать железнодорожный, водный, подземный транспорт, возводить объекты инженерной инфраструктуры, телекоммуникации, объекты здравоохранения, образования, культуры, туризма и спорта.
Единого общепризнанного определения ГЧП не существует: за рубежом используется аббревиатура PPP (Public-Private Partnership), P3 (P-P Partnerships), Private Finance Initiative (PFI), а также концессия. В России принято использовать термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП). В различных определениях содержания феномена ГЧП отмечаются основные черты взаимодействия государственного и частного секторов. Так, подчеркивается обязательное разделение рисков, затрат и прибыли как условие партнерства, стремление государства использовать капитал частного сектора для улучшения качества государственных услуг (output–based approach) или управления активами государственного сектора, необходимость долгосрочного контракта между государственным органом и частным сектором, в котором ресурсы и риски распределяются для целей развития общественной инфраструктуры.
В России в содержание ГЧП зачастую включают весь спектр взаимоотношений без указания специфики механизма ГЧП.
В современном понимании ГЧП — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.
В связи с этим появляется необходимость рассмотреть ряд вопросов и проблем:

существуют ли в настоящие время стимулы для дальнейшего развития ГЧП в России;
в чем специфика механизма ГЧП;
каким образом механизм ГЧП и какие конкретные модели могут способствовать решению проблем общественного сектора;
какие направления инвестирования (отрасли) могут рассчитывать на приток финансовых средств государства, инвесторов и кредиторов, какую доходность или результаты они могут обеспечить;
какие инструменты (механизмы) управления и формы ГЧП способны обеспечить заданную доходность инвестиций для инвесторов и своевременное решение инфраструктурных задач для государства при разумном уровне риска.
Одной из важнейших проблем является недостаток опыта и экспертизы со стороны местных правительств в PPP (procurement).

Применение ГЧП в России

Начало реализации проектов ГЧП относится к середине 1990-х гг.Существовала огромная потребность в развитии инфраструктуры, определении интересов частного сектора в проектах инфраструктуры, обеспечении долгосрочным финансированием и разработанным законодательством. Такие проекты были осуществлены в области ЖКХ, строительства трубопроводных систем, объектов электроэнергетики и др., при этом основные крупные проекты были реализованы в рамках модели BOOT (строительство — владение — эксплуатация — передача.
В первых проектах ГЧП в России государство принимало на себя значительную часть проектных рисков, причем риски эксплуатации не влияли на осуществление возвратного финансирования, то есть государство брало на себя часть расходов на инфраструктуру независимо от результатов эксплуатационной деятельности построенных объектов.
Принятие в 2005 г. Федерального Закона "О концессионных соглашениях" повлияло на расширение использования механизмов ГЧП при разработке и реализации крупных транспортных проектов. После принятия данного закона получили развитие такие инструменты, как Инвестиционный Фонд, типовые концессионные соглашения, тендеры по крупным транспортным проектам. По данному закону реализация проектов с использованием ГЧП возможна только в рамках концессионного соглашения. В частности, не допускается использование моделей BOOT и DBOO.

Кроме этого, были приняты важные для развития ГЧП документы, в частности, Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. №134 "Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного Фонда Российской Федерации"; Методика расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов (утв. Приказом Министерства регионального развития РФ от 31июля 2008 г. № 117). Значительная часть полномочий по оценке и отбору транспортных проектов и использованию Инвестиционного Фонда в регионах ложится на Минрегионразвития РФ.

В регионах предприняты попытки самостоятельно развивать законодательство для ГЧП (соответствующие законы приняты в республике Дагестан, Республике Алтай, Томской области, Республике Калмыкия, Челябинской области, Курганской области, Республике Тыва, Омской области, Республике Ингушетия, Вологодской области, Краснодарском крае, Ивановской, Нижегородской областях.
Наиболее интересен опыт Санкт-Петербурга, где был принят закон от 25 декабря 2006 г. №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», существенно дифференцирующий формы участия Санкт-Петербурга в зависимости от вида предоставляемого имущества.
Правовое регулирование отношений в сфере ГЧП на региональном уровне выявило проблемы существенных различий в трактовке форм ГЧП, несоответствия мировой практике, отсутствия регламентации управленческих решений.
Так, обсуждение результатов исследования "Развитие государственно-частного партнерства в регионах РФ (на примере 18 субъектов ЦФО)", проведенное Центром развития ГЧП совместно с ИНСОР показало, что «….В регионах толком не знают, что такое государственно-частное партнерство (ГЧП). Трактуют его по-разному и бизнес, и чиновники. Последние не ведают, как его развивать. И у банкиров о ГЧП свое мнение» . «Как строить, сколько стоит, какие тендеры объявлять, какие основные мировые игроки и частный отечественный сектор были бы готовы в этом участвовать.["Российская Бизнес-газета" №752 (19) ].
В 2010 году в России разрабатывалось более чем 350 проектов ГЧП, находящихся на различных стадиях осуществления.
Важнейшими проектами в сфере водоснабжения и канализации являются проекты комплексной программы строительства и реконструкции водоснабжения и очистки в Ростове-на-Дону и на юго-западе Ростовского региона, программы строительства, реконструкции и управления водоснабжением и очисткой на Северной водопроводной станции «Невская вода» в Санкт-Петербурге; аренда систем водоснабжения и канализации в более, чем 20 регионах.
Один из продолжающихся проектов ГЧП по территориальному развитию состоит в строительстве инженерной инфраструктуры для индустриального парка в Калужской области, в области твердых отходов необходимо построить мощности по переработке твердых отходов и очистные сооружения в Янино под Санкт-Петербургом. [Evolving PPPs Project Finance International, 2011].
Социальная сфера (в первую очередь, образование и здравоохранение) в России испытывает значительные потребности в финансовых ресурсах, внедрении современных методов управления, передовых технологий оказания услуг и обслуживания. Бюджетные и внебюджетные средства, ресурсы целевого финансирования не позволяют полностью удовлетворять эти потребности, поэтому становится необходимым прямое привлечение компетенций и инвестиций частного сектора.
В то время как транспортный сектор является лидером в проектах ГЧП, правительство также стремится привлечь бизнес в инфраструктуру социального сектора. Некоторые из текущих проектов в этом секторе, строительстве и эксплуатации зданий предназначены для размещения учебного заведения на территории Пушкинского района в Санкт-Петербурге, строительство Дворца искусств в Санкт-Петербурге, а также строительство спортивных и развлекательных центров в Нижегородской области и эксплуатации зданий в Ханты-Мансийском автономном округе. По сообщению председателя КИСПа Санкт-Петербурга А. Чичканова, на ГЧП в социальной сфере в Петербурге претендуют 30 проектных предложений районных администраций по строительству школ, объектов здравоохранения, при этом по схеме ГЧП уже строятся детские образовательные учреждения на территории микрорайонов Новая Ижора и Славянка.

Опыт работы по таким проектам показывает, что при использовании механизмов ГЧП первостепенную важность приобретают вопросы структурирования сделок, идентификации и оценки возможных рисков, а также разработки плана мероприятий по минимизации рисков, в том числе по распределению рисков между участниками проекта.
Предстоит расширить не только спектр применяемых моделей ГЧП, но и сфер применения для реализации государственных задач по предоставлению объектов инфраструктуры и их обновлению, включая школы, общественный транспорт, здравоохранение, автомобильные дороги, аэропорты, тюрьмы, водоснабжение, тоннели, порты, мосты, музеи, суды, правительственные учреждения.
Назрела актуальная потребность в определении содержания правовых дефиниций (распределение рисков, компания специального назначения, финансовое закрытие и т.п.), условий участия финансовых институтов и других правовых, институциональных и финансовых вопросов, на основе изучения международного опыта и лучшей практики проектов ГЧП.

Примеры проектов ГЧП в Санкт-Петербурге

Самый первый шаг к ГЧП сделал С-Петербург в 2003 году, поддержав разработанную ГУП «Водоканал СПб» схему завершения строительства Юго-Западных очистных сооружений (ЮЗОС). Уникальная финансовая схема объединила государственные и частные финансовые структуры Европы и российские государственные структуры. Был принят закон о специальной целевой программе, согласно которой в бюджете Санкт-Петербурга предусматривались средства в размере, не превышающем объем обязательств ГУП «Водоканал СПб» по проекту в каждом году. В общей сложности в финансировании строительства ЮЗОС приняли участие 15 организаций. Они представляли правительства Северных стран, организации-доноры (СИДА, Министерство окружающей среды Финляндии, «Северное измерение», ТАСИС), европейские финансовые институты (ЕБРР, СИБ, ЕИБ, Сведфонд, ФинФонд), а также Россию. Проект: реконструкция Северной станции на условиях ГЧП. После реконструкции станция передается инвестору на 25 лет.
Вторым приближением к схеме государственно-частного партнерства стал совместный проект ОАО «Газпром» и правительства Санкт-Петербурга по полной реконструкции котельных и наружных тепловых сетей Петроградского района. При этом была применена форма т.н. псевдоконцессии, когда инвестор вкладывает деньги в государственное имущество, а город через тарифную политику и частично субсидии гарантирует их возвратность в оговоренное время (8–10 лет). Согласно договору «Газпром» выделяет в течение четырех лет 4 млрд рублей на реконструкцию 115 котельных в Петроградском районе. Для реализации проекта образовано ООО «Петербургтеплоэнерго».
С помощью механизма ГЧП была построена и введена в строй тепломагистраль от Северо-Западной ТЭЦ к Приморской котельной, ведется строительство Юго-Западной ТЭЦ и ТЭЦ «Парнас». В этих случаях проекты реализуются полностью за счет инвесторов, участие города (государственное участие) заключается в предоставлении территорий и частично в управлении объектом (через регулирование тарифов).
Западный скоростной диаметр (ЗСД) - строительство платной скоростной автомагистрали, которая пройдет по западной части города, соединяя северные, центральные и южные районы и обеспечивая выход с улично-дорожной сети города к федеральным автомобильным дорогам. Протяженность дороги составит 46,4 км. с 15 транспортными развязками на разных уровнях. В соответствии с решением о заключении концессионного соглашения (распоряжение Правительства России от 31.10.2006 г. № 1494-р, постановление Правительства Санкт-Петербурга от 01.11.2006 г. № 1344) проводится конкурс на право заключения концессионного соглашения (проектирование, строительство и эксплуатация) Западного скоростного диаметра (www.whsd.ru).
Проектирование и строительство платного транспортного Орловского тоннеля под рекой Невой в створе Пискаревского пр. - Орловской ул. - новой непрерывной транспортной связи лево- и правобережных районов Санкт-Петербурга, которая позволит увеличить время разводки невских мостов для обеспечения растущего спроса на международные перевозки по трассе Волго-Балтийского водного пути, а также даст прямой выход из районов ядра исторического центра города на КАД через Пискаревский проспект и вылетные магистрали Всеволожского и Приозерского направлений. В соответствии с решением о заключении концессионного соглашения (распоряжение правительства России от 03.05.2007 г. № 695-р и Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 03.09.2007 г. № 1090) проводится конкурс на право заключения концессионного соглашения (www.orlovtonnel.ru).
На очереди объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта и туризма.

Реализация проектов на основе государственно-частного партнерства в сфере образования в Санкт-Петербурге
Роман Голованов, начальник отдела проектов ГЧП Комитета по инвестициям и стратегическим проектам